9月1日，在“上海合作组织+”会议上，习近平主席以《凝聚上合力量 完善全球治理》为题发表重要讲话。继全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议之后，习近平主席在讲话中提出全球治理倡议，其核心理念为奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向。当前，百年未有之大变局加速演进，世界正处于动荡变革期，全球治理倡议正逢其时，不仅为加强和完善全球治理进一步贡献中国智慧、提出中国方案，更以清晰的原则导向与实践路径，为新时代国际关系发展指明了方向。
一、全球治理危机及其原因
在单边主义和保护主义势力抬头的国际大形势下，全球治理的碎片化问题愈发显著，全球治理的需求愈发强烈，但全球治理供给不足，赤字扩大，有效性下降，人类共同面临的全球性问题依然突出，这些问题对世界和平、全球繁荣和人类文明进步带来挑战和威胁。造成这一危机的原因主要有两个方面。
一是观念分歧的加剧。观念是行动的指导，没有共同的观念，很难有协调一致的行动。在过去几十年中，全球治理之所以能够取得一定的成绩，其核心原因是主要大国在20世纪90年代初达成了观念上的共识，即通过多元主体间的合作，经由多边主义的国际制度，共同解决全球性问题。但是，在国际秩序的变革期，主要大国参与全球治理和调整国际秩序的观念显现更多分歧，如“共同、综合、合作、可持续”的安全观与基于军事同盟的绝对安全观、放任自由主义与保护主义的经济发展观、绝对自由市场与国家干预的市场观、真正多边主义与小多边主义的国际合作观、基于主权平等和基于国家实力的国际决策观等之间的分歧。主要大国在政治、经济和社会等多个维度的价值观分歧，导致全球治理体系愈发撕裂，全球化面临倒退和危机，地缘政治冲突加剧，国际体系出现动荡。
二是利益分歧的加剧。观念分歧会直接导致利益分歧。在国际政治层面，核心的利益分歧表现为谁是国际体系的领导者？国际格局和国际秩序应该如何被调整？第二次世界大战结束后所建立的国际体系，是以1944年布雷顿森林会议的召开为标志性事件的，一个战后自由主义国际体系逐渐被确立，美国等西方大国是这个体系的主导者。20世纪90年代初期，苏联解体后，自由主义国际体系一度被认为进入了鼎盛期。但随着新兴国家的发展，“全球南方”的崛起，以及主要西方大国自身所遭遇的国内政治和国际政治的困境，国际政治经济格局大幅变动，国际秩序变得失序和混乱。
在经济层面，核心的利益分歧是经济发展规模和速度的差异，例如谁从世界经济发展中获益更多或从衰退中受损更多？世界经济的“大蛋糕”应该如何被分配？自由主义国际体系自确立之初，一直推崇西方式自由主义市场经济，这种经济发展模式被嵌入诸如世界银行和国际货币基金组织等国际组织的实践中，也通过双边的政治经济关系，试图在全球传播。但其结果并不理想，如20世纪80年代拉丁美洲的债务危机和随后的经济困境，20世纪80年代和90年代非洲经济结构调整计划的失败，20世纪90年代东南亚金融危机和2008年全球金融危机等，都显现出西方式自由主义经济模式的局限性。于是，主要国家和经济体都积极探索适合自身的经济发展模式，这导致世界经济增速差异显著，也由此改变了世界经济格局。美国特朗普政府的保护主义和单边主义政策正是在这样的背景下，试图通过国家干预和政治手段调整世界经济格局。
观念和利益分歧的加剧为有效的全球治理实践带来了巨大的挑战，全球治理走到了新的十字路口。观念分歧的解决途径表现为全球治理应该如何进行、哪些全球性问题应该优先被解决、全球治理议程应该如何设定、全球治理应该遵循什么样的基本规范和原则。利益分歧的解决途径则表现在全球治理的责任和成本应该如何分配、全球治理的成果应该如何分享、谁从全球治理中获益更多或受损更少。
二、全球治理倡议的思想内涵
这些问题的合理解决需要一种更能凝聚共识的全球性倡议。全球治理倡议的提出，为破解全球治理赤字、推动构建人类命运共同体提供了中国方案。
主权平等是全球治理的首要前提。奉行主权平等是调动更多国家参与全球治理积极性的前提。从自然禀赋和人口规模的角度而言，国家确有大小之分，但从主权属性和国际权利的角度而言，国家应是平等的。将国家的自然物质属性与社会身份属性混为一谈，甚至绑定在一起，认为国土面积更大、人口更多、资源禀赋更好、经济体量更大的国家就应该拥有更多的国际权利和权力，就会导致全球治理议程的失衡，使得所谓“大国”和“强国”关心的问题变成全球治理议程中的核心议题，全球治理行动就会因此而失调。那些关心议题并未得到关注的国家，对于“大国”“强国”关心的问题或是漠不关心，或是敷衍了事，或是搭便车，更有甚者会另起炉灶，解决自己关心的问题，全球治理体系便被碎片化了。唯有推进国际关系的民主化，按照社会身份赋予国家平等的权利，全球治理体系的碎片化问题才可能得到解决。
国际法治是全球治理的根本保障。遵守国际法治，是推动国际社会有序运转、应对共同挑战的行动准则。如何才能赋予主权国家平等的地位和权利呢？国际法治是重要甚至唯一的有效手段。联合国宪章宗旨和原则明确规定主权国家的法律地位平等，享有主权国家的权利和义务。但国际法和国际规则是否统一适用于所有国家又成为另一个关键问题。相较于国内法，国际法在很大程度上缺乏强制约束力和执行力，国际规则的约束力和执行力则更弱，一些强权国家在遵守和执行国际法和国际规则时可能会选择性执行，采用双重标准，严以律人，宽以律己，甚至忽视、绕过或违背国际法和国际规则，采取霸权行径。当缺乏统一且具有一致约束力的行动准则时，国家便可能按照自己的理解和利益需求各行其是。而当国家都遵守国际法治，在国家与国家所构成的国际社会中也就形成了一种行为力量，以约束不法行为和霸权行径，维护全球治理的正常秩序。
多边主义是全球治理的基本路径。践行多边主义是解决全球性问题的核心方式。与多边主义相对的是单边主义，单边主义是只顾自我利益、不沟通、不合作的国际行为方式。这种方式常表现为本国国家利益绝对优先，忽视国际制度的作用，通过权力甚至暴力解决问题。而多边主义的核心特征是合作，是在多边平等协商的基础上的合作、基于国际规则和规范的合作、求同存异的合作、互利共赢的合作。要真正践行多边主义就离不开尊重主权平等，否则平等协商、求同存异和互利共赢便无从谈起。同时也离不开遵守国际法治，否则就无法体现国际规则和规范对国际合作的积极作用。多边主义强调参与主体的多元性，抵制小集团；强调参与主体的平等性，反对少数国家的特殊论和例外论；强调国际互动的合作性，拒绝霸权主义和强权政治。
以人为本是全球治理的价值取向。以人为本是实现国际社会和谐发展的终极追求。全球治理的直接目标是解决全球性问题，如气候变化、生物多样性下降、金融危机、军事冲突等。全球性问题之所以需要被解决是因为其威胁到国家的利益，而国家利益最终是国家所代表的国民的利益，任何一个国家的国民本质上首先都是人。归根溯源，全球治理的核心目标是要解决人和人类所共同面临的问题。因此，全球治理的行动、理念和结果就应该以人为本，否则就会偏离初衷和目标。
行动导向是全球治理的重要原则。没有行动的全球治理只是文字上的、政策上的或理论上的全球治理。全球治理既是一个名词，更是一个动词。作为名词的全球治理是一种理念，而作为动词的全球治理是指通过合作解决全球性问题的实践。作为名词的全球治理提供了理论支撑、观念指导和行动指南，而作为动词的全球治理是理论的实践和政策的实施。全球治理最终要落到切切实实的行动上，只有意愿和行动统一，全球治理的有效性才能得到提升。
三、全球治理倡议的内在逻辑
全球治理倡议的五个核心方面具有内在逻辑关联，共同形成一个指导全球治理实践的原则体系，这一体系可描绘如下图。
国家虽不是全球治理体系中唯一的行为体，却是全球治理体系中最重要的行为体，国家间的互动关系是决定全球治理有效性的关键。全球治理倡议包括奉行主权平等和践行多边主义。主权平等强调的是互动中主权国家的地位，即所有主权国家一律平等地参与全球治理，而多边主义则更多关注国家间互动的方式，即如上所述多个国家通过国际制度平等合作。主权平等是多边主义的前提。
以国家为标尺，全球治理体系可以分别向国家内部和外部延伸。在国家内部，全球治理倡议呼吁回归到人和人类，且是去国家标签化和超越政治意识形态的人，从人类的角度思考全球治理的必要性和目标，将以人为本作为全球治理的重要原则。这与构建人类命运共同体的逻辑在本质上是一致的，即弱化国家间的差异和分歧，强调同为人类的共性和共识，为全球治理寻找到终极动力和目标。
在从国家向国际社会延伸的维度上，国家不仅是在观念和政策层面上参与全球治理，最重要的是在行动层面上。全球治理倡议提出注重行动导向，强调通过具体的、切实有效的行动解决全球性问题，提升全球治理的有效性。而行动是受国际法治约束的行动，是正义的、道德的、符合国际规范的行动，也是尊重主权平等、基于多边主义框架、以人为本的行动。
概括而言，全球治理倡议的核心内涵是：在以人为本的基本原则和终极目标之上，通过尊重主权平等的真正多边主义路径，以行动为导向，以国际法治为约束，解决人类所共同面临的全球性问题，提升全球治理有效性，最终构建人类命运共同体。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授、博士生导师）
